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详解食品|食用农产品、预包装食品、散装食品

作者: 来源:食药法苑公众号 时间:2020-03-18



在基层的食品安全监管过程中,监管干部常会遇到这样的困惑:对于食品、食用农产品、预包装食品、散装食品等基础概念,官方给出的定义模糊不清,执法人员无法根据这些定义准确地界定概念的外延。概念是人类思维体系中最基本的构筑单位,概念不清势必会造成认知的偏差。为了切实做好食品安全监管工作,清楚界定相关概念的外延,做到精准执法、不错不漏,非常有必要对这些基础概念进行认真分析。


1、食品与食用农产品
 

《食品安全法》第一百五十条给食品下的定义是:食品,指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品,但是不包括以治疗为目的的物品。
 

《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条给食用农产品下的定义是:食用农产品,指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动,指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动,以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品,指在农业活动中直接获得的,以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工,但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。
 

比较两者的定义,不难发现食品的概念比较大,包含了食用农产品。事实上直至改革开放初期,除药品外所有的吃食都被称为食品,当时并无食用农产品之说。食用农产品的概念是后来为了方便部门监管等需要人为创造出来的。而且在某些情况下,区分食品与食用农产品的意义不大,因为两者所涉及到的法律条文没有差别,例如两高《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释([2013]12号)第八条、第九条将食用农产品种植、养殖、销售、运输、贮存等过程中的犯罪行为统一以生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。
 

不过在市场监管部门的食品安全监管过程中,区分食品与食用农产品还是非常有必要的,因为两者在很多方面的监管要求和标准都存在着比较大的差异,比如销售食品要办理《食品经营许可证》,销售食用农产品则不需要;预包装食品的标签要标明《食品安全法》第六十七条规定的诸多事项,销售散装食品需要标明《食品安全法》第六十八条规定的内容,而食用农产品的相关要求则低的多;食品的安全管理适用《食品安全法》,食用农产品的质量安全管理适用《农产品质量安全法》,仅市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和有关农业投入品等方面遵守《食品安全法》的规定;凡是通过挑拣、清洗等方式,能够有效剔除不可食用部分,保证食用安全的食用农产品,像果蔬类产品带泥、带沙、带虫、部分枯败等和水产品带水、带泥、带沙等,均不属于腐败变质、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常等情形,而食品则没有类似的规定。
 

2017年十二届全国人大五次会议,左万军等6名代表在第8975号建议中提出“关于司法实践中如何区分初级农产品与食品”的问题。国家食药监总局在答复中并没有给出具体的区分方法和标准,可见这一问题的复杂性。在具体的执法实践中,有人曾希望通过定义入手寻找两者之间的差异,例如以是否“改变其基本自然性状和化学性质”来区分食品与食用农产品。实事求是地说,这种办法在多数情况下是可行的,但是也存在着比较大的风险。根本原因在于食品与食用农产品之间的分割线是为了管理需要人为划出来的,而且这条线本身还随着许可目录变化等原因而变动。
 

从降低执法风险的角度看,执法人员在作食品与食用农产品区分时最合适的方法是按图索骥,即对照目录来确定相关物品是属于食品还是食用农产品。在《商务部、财政部、税务总局关于开展农产品连锁经营试点的通知》(商建发[2005]1号)附件中有一个《食用农产品范围注释》,对食用农产品的范围和种类做了具体的分类。尽管这一文件制定的出发点与食品安全监管有所不同,但却是我们目前唯一可以参照的由政府部门联合制定的依据,且该文件以列举了植物类、畜牧类、渔业类三大类共16小类的食用农产品,非常便于使用。除此之外,国家食药监总局于2016年发布了《食品生产许可分类目录》,以目录的形式列举了32类食品、食品添加剂类别。在区分相关物品是属于食品还是食用农产品时,执法人员可以对照这两份文件进行确定。
 

不过上述办法也并非没有缺陷,最明显的一点是《食用农产品范围注释》与《食品生产许可分类目录》中的物品名称存在交叉,比如两份文件中大米都赫然在目。造成这种现象的原因并非其中某一文件归类错误,而是因为有些东西本质上是食用农产品,却由于加强食品安全管理等原因纳入了食品生产许可范围。在对这类物品进行定性时,执法人员可以从两个方面进行考虑:一是看来源,一般而言农民自产自销的属于食用农产品。二是看属于粗制还是精制,一般来说粗制的属于食用农产品,而精制的属于食品。
 

2、预包装食品
 

《食品安全法》第一百五十条给预包装食品下的定义是:预包装食品,指预先定量包装或者制作在包装材料、容器中的食品。
 

这一定义看似非常简单,但在执法实践中却非常容易出错,最常见的表现就是将非预包装食品当作预包装食品,并以其未达到预包装食品的相关要求而进行处罚。为了减少类似错误的发生,我们需要对预包装食品的概念有比较全面的了解。
 

在1984年颁布的《食品卫生法》中并未出现预包装食品的概念。根据现有可查的资料,预包装食品的概念最早应出现在《食品标签通用标准》(GB7718-94)中,该标准中预包装食品的定义是:预先包装于容器中,以备交付给消费者的食品。到了《预包装食品标签通则》(GB7718-2004),该定义改为:经预先定量包装,或装入(灌入)容器中,向消费者直接提供的食品。而到了《预包装食品标签通则》(GB7718-2011),该定义又改为:预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品,包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。由此可见,预包装食品的概念本身就是在不断变化和发展中的,我们应该根据定义及相关要求来确定预包装食品的外延,具体应关注“食品”、“定量”、“预先包装”这三个点。
 

“食品”指在确定一件物品是否属于预包装食品时,一个基本的前提就是要确定该物品是食品而非食用农产品。在基层执法过程中,常见的问题就是把预先定量包装好的食用农产品误当作预包装食品,比如冷冻的水产品(尤其是进口的)、兽类禽类的肉产品、各种毛茶等。在遇到此类问题时,建议按照前文介绍的方法予以先行区分。
 

“定量”指要搞清楚定量包装中的“量”具体指什么,是包括数量、质量、长度、体积等还是仅包括其中部分。举个简单的例子,超市中常见的6个/盒的皮蛋算不算预包装食品?这个问题《食品安全法》给出的定义是解释不了的,但《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)中的定义却明确了这一点,即“定量包装”中的“量”仅指质量或体积,这就将固定数量的预先包装的食品排除在预包装食品之外。
 

“预先包装”的重点并不是指包装工艺或包装材料,而是指“预先包装”的行为发生在哪个环节。在餐饮、食品销售等领域,常会出现经营者为了方便销售,将待售食品预先定量包装的现象。如果单从定义来看,这些食品也完全符合预包装食品的概念。难道这类食品也属于预包装食品吗?这显然不合情理。因此在确定预包装食品的外延时,除了概念之外,我们还需要考虑关于预包装食品的其他规定。《食品安全法》第六十七条第一款第八项规定:预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项:(八)生产许可证编号。只有工业化生产的食品才有可能有生产许可证编号,这也可以倒推出一个结论,那就是预包装食品只可能是工业化生产出来的食品。

 

因此,预包装食品定义中的“预先定量包装或者制作”单指发生在食品生产环节的预先包装行为,在餐饮、食品销售等领域进行预先定量包装的食品不属于预包装食品。

 

3、散装食品
 

散装食品的定义最早出自2003年卫生部颁布的《散装食品卫生管理规范》中:本规范所称散装食品是指无预包装的食品、食品原料及加工半成品,但不包括新鲜果蔬,以及需清洗后加工的原粮、鲜冻畜禽产品和水产品等。
 

《食品卫生法》和《食品安全法》都没有给散装食品下定义,但在全国人大法工委编写的《食品安全法释义》中却给散装食品下了一个定义:散装食品,指无预包装的食品、食品原料及加工半成品,但不包括新鲜果蔬,以及需清洗后加工的原粮、鲜冻畜禽产品和水产品,即消费者购买后可不需清洗即可烹调加工或直接食用的食品,主要包括各类熟食、面及面制品、速冻食品、酱腌菜、蜜饯、干果及炒货等。
 

比较两个定义,可以发现全国人大法工委给出的定义详细具体,但同样没能回答一个问题,即明确散装食品出自哪个领域。之所以要搞清楚这一点,是因为《食品安全法》第五十四条第二款和第六十八条分别对散装食品的贮藏和销售提出了要求,即需标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期、生产者名称及联系方式等内容。仅从定义上看,餐饮食品和现制现售食品也完全符合散装食品的概念啊,难道它们也需要标明上述内容吗?
 

在《食品安全法释义》中,对于《食品安全法》第五十四条第二款和第六十八条对贮藏和销售散装食品要标示相关内容的原因给出了解释,其中一项原因是:消费者购买散装食品后,如果发生食品安全问题,可能通过生产经营者名称及联系方式追溯,及时主张权利。从保护消费者权益的角度上看,出现这种规定很重要一个原因是因为某些食品的生产和食用在时间和空间上分离,消费者需要通过标识的相关内容来确保自己的知情权。但这也带来一个疑问:如果食品的生产加工和销售发生在同一时间、同一空间内,消费者对于食品的名称、生产日期、生产者名称、联系方式等信息是非常容易获知的,还有必要标识这些内容吗?
 

因此,在讨论何种食品属于散装食品时,还是有必要回到源头,即《散装食品卫生管理规范》中来。该《规范》第二条第一款规定:本规范适用于所有经营散装食品的食品超市、商场等销售单位(以下称“经营者”),但不包括餐饮业和集贸市场。直接把餐饮食品排除在散装食品之外。除此之外,该《规范》第三条第二款规定:“出厂的散装食品必须采用符合卫生标准要求的包装材料和容器进行密封包装,并在标签上标明以下内容:食品名称、配料表、生产者和地址、生产日期、保质期、保存条件、食用方法、包装规格。同时应附有检验合格证明”,第十一条第一款规定:“散装食品标签标注的生产日期必须与生产者出厂时标注的生产日期相一致”。可以看出,该《规范》所指的散装食品都是“出厂”的,即从工厂中出来的。
 

在《食品安全法》第五十四条第二款和第六十八条要求标注的信息中,有一项是“生产者名称”。根据《食品安全法》第二条第一款第一项的规定,食品生产和加工称食品生产,食品销售和餐饮服务称食品经营。也就是说,只有食品生产和加工者能称为食品生产者,而食品销售者和餐饮服务者只能称为食品经营者。这也从一个侧面证明了散装食品只能来自于食品生产和加工领域,而不会来出自食品销售和餐饮服务领域。现制现售只可能属于后两个领域,因此现制现售食品不可能是散装食品。
 

最后要澄清一个误区,那就是食品是一个非常大的概念,食品分类中并不是除了预包装食品外,剩下的全是散装食品。预包装食品和散装食品只不过是为了管理的需要,从全部食品中划出的两类食品。除此之外,还有一些食品既不属于预包装食品,也不属于散装食品,如餐饮食品和现制现售食品等,它们就没有必要遵守为预包装食品和散装食品量身定制的规则。(吴星生 作者系上海市宝山区市场监督管理局公平交易科)

 

(责任编辑:马义河)

 

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